Zum Landeverbot der Aquarius: Erläuterungen zur Rechtslage
Der Fall des Seenotrettungsschiffs Aquarius, das sich bis heute ohne Landegenehmigung zwischen Malta und Italien auf See befindet und nun im Begriff ist, Kurs auf Spanien zu nehmen, hat Elemente des internationalen Seerechts und der sogenannten Kompetenzverteilung zwischen Italien und Malta auf den Plan gerufen, die in der Öffentlichkeit nur partiell genannt und mitunter für bestimmte politische Positionen instrumentalisiert wurden, wobei man nicht selten vergaß, auch die Rechte der geretteten Personen und die Pflichten der Staaten ihnen gegenüber aufzuzählen. Aus diesem Grund scheint es angebracht, in einigen Aspekten Klarheit zu schaffen.
Das internationale Seerecht betreffende Fragen:
Dass Pflicht zur Seenotrettung besteht und wie diese im Detail durchzuführen ist, legen sowohl das internationale Gewohnheitsrecht als auch entscheidende zwischenstaatliche Abkommen fest (wie allen voran der Artikel 98, Paragraph 1 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen SRÜ). Demgegenüber bleibt vollkommen unklar, welche Pflichten den Staaten obliegen, wenn die Rettung erst einmal erfolgt ist: Nach welchen spezifischen Kriterien müssen die Staaten sich richten, um den sogenannten sicheren Hafen zu bestimmen, an dem das Rettungsschiff einlaufen kann? Das Fehlen einer eindeutigen Handlungsmaxime verleiht den Staaten eine gefährliche Entscheidungsgewalt, da sie den Landgang geretteter Personen im eigenen Hafen verweigern und andere Staaten dazu zwingen können, die Schiffsbrüchigen auf dem eigenen Territorium aufzunehmen.
Die Praxis der letzten zwanzig Jahre lässt keinen Zweifel daran, dass dieser Mangel an eindeutigen Richtlinien über die zwischenstaatlichen Kontroversen hinaus schwerwiegende Konsequenzen zeitigen kann, die sich letztlich immer zu Ungunsten der Geretteten auswirken. In diesem Zusammenhang sei lediglich an den Fall des Schiffes Tampa (2001) erinnert. Als dem Schiff die Einfahrt in die territorialen Gewässer Australiens verweigert wurde, mussten die 433 geretteten Migrant*innen an Bord mitansehen, wie das eigentlich nur für 50 Personen ausgelegte Schiff gezwungenermaßen kehrtmachte und in Richtung Indonesien zurückfuhr, wodurch seine Passagiere tagelang ohne Essen und in extrem prekären gesundheitlichen Zuständen ausharren mussten. Die australische Regierung, die man darüber in Kenntnis gesetzt hatte, dass nicht wenige der Geretteten in Lebensgefahr schwebten, rechtfertigte dieses Vorgehen unter anderem damit, dass ja australische medizinische Hilfsdienste die Notsituation mitbetreut und eingedämmt hätten und die Rettung somit als abgeschlossen anzusehen sei.
Neun Monate nach dem Tampa-Vorfall nahm sich die Internationale Seeschifffahrts-Organisation IMO der Frage nach dem Landeort der Rettungsschiffe an und versuchte, die existenten Maßnahmen zur Bestimmung des Zielhafens durch zwei Ergänzungsprotokolle für die SOLAS-Konvention (Ris. MSC. 153 (78), 20. Mai 2004) und die SAR-Konvention (Ris. MSC. 155 (78), 20. Mai 2004) zu verbessern, die am 1. Juli 2006 in Kraft traten.
Die Berichtigungen unterstreichen die Pflicht des Kommandanten, jede in Seenot geratene Person zu retten und betonen die Pflicht der für die jeweilige SAR-Zone verantwortlichen Staaten, alle notwendigen Maßnahmen für einen erfolgreichen Abschluss der Rettungsaktionen zu ergreifen (Artikel 3.1.9 der SAR-Konvention). Bezüglich der Suche nach einem sicheren Hafen legen die Ergänzungsprotokolle fest, dass:
“The Contracting Government responsible for the search and rescue region in which such assistance is rendered shall exercise primary responsibility for ensuring such co-ordination occurs, so that survivors assisted are disembarked from the assisting ship and delivered to a place of safety, taking into account the particular circumstances of the case and guidelines developed by the Organization. In these cases, the relevant Contracting Government shall arrange for such disembarkation to be effected as soon as reasonably practicable” (Unsere Hervorhebung).
Einmal mehr scheint die Verfügung vage und weit davon entfernt, die jeweiligen Staaten dazu zu verpflichten, die Anlandung auf eigenem Territorium zu begünstigen, da sie ihre Verantwortung darauf beschränkt, mit den anderen Beteiligten zu kooperieren und die Bemühungen, die geretteten Personen an einen place of safety zu überführen, zu koordinieren.
Die Konventionsberichtigungen wurden anschließend wiederum durch die ebenfalls 2004 von der IMO verabschiedeten Guidelines in the Treatment of Persons Rescued at Sea ergänzt (IMO, Maritime Security Committee MSC, Guidelines in the Treatment of Persons Rescued at Sea, IMO Resolution MSC.167(78), 10. Mai 2004, IMO Doc. MSC 78/26/Add.2 Annex 34), die sicherstellen sollten, dass die Berichtigungen insbesondere im Hinblick auf “humanitarian obligations and obligations under the relevant international law relating to treatment of persons rescued at sea” auch effektiv befolgt würden.
Im Kern bestätigten die Guidelines die oben erwähnte Regelung und machen sie noch eindeutiger, indem sie die ihr zugrundeliegenden Schlüsselprinzipien deutlicher herausarbeiten und einige Vorgehensweisen festlegen, an die sich Schiffskommandeure und Staaten halten sollen, um die Hauptziele der Seenotrettung so umzusetzen, dass nicht alle Verantwortung bei den Rettungsschiffen selbst bleibt. Hierfür wird insbesondere der Begriff des sicheren Hafens auf bemerkenswert deutliche Weise ausbuchstabiert: “a location where rescue operations are considered to terminate. It is also a place where the survivors’ safety of life is no longer threatened and where their basic human needs (such as food, shelter and medical needs) can be met. Further, it is a place from which transportation arrangements can be made for the survivors’ next or final destination” (Par. 6.12, unsere Hervorhebung).
Aus diesen Richtlinien geht hervor, dass ein Rettungsschiff, anders als von der australischen Regierung im Tampa-Fall behauptet, nicht als sicherer Hafen angesehen werden kann, da es nicht über die notwendigen Dienstleistungen und das erforderliche Personal verfügt, um den geretteten Personen in angemessener Weise und ohne Risiko für die eigene Sicherheit Hilfe zu gewähren. Deswegen gilt: “even if a ship is capable of safely accommodating the survivors and may serve as a temporary place of safety, it should be relieved of this responsibility as soon as alternative arrangements can be made. A place of safety may be on land, or it may be aboard a rescue unit or other suitable vessel or facility at sea that can serve as a place of safety until the survivors are disembarked to their next destination” (Par. 6.13 und 6.14).
Weiterhin legen die Richtlinien fest, dass die Staaten zusammenarbeiten müssen, um den Geretteten nach eingehender Prüfung der Umstandsfaktoren und der damit verbundenen Risiken (Par. 6.16) angemessene places of safety anbieten zu können. Besonderes Augenmerk wird den Fällen entgegengebracht, in denen unter den Überlebenden Geflüchtete oder Asylsuchende sind. Daraus ergebe sich “the need to avoid disembarkation in territories where the lives and freedoms of those alleging a well-founded fear of persecution would be threatened” (Par. 6.17). Diese Maßgaben aus den Richtlinien von 2004 wurden anschließend in den Principles Relating to Administrative Procedures for Disembarking Persons Rescued at Sea wieder aufgenommen, die die IMO 2009 verabschiedete.
So steht fest: Selbst wenn das herkömmliche Seerecht bei der Angabe der mit den Landungsprozeduren verbunden Pflichten (IMO, Facilitation Committee, Principles Relating to Administrative Procedures for Disembarking Persons Rescued at Sea, IMO Doc. FAL.3/Circ.194, 22. Januar 2009) nicht weit genug geht, so machen die Richtlinien doch wichtige Angaben in dieser Hinsicht und nehmen weitere Maßnahmen vorweg, die aus den zum Schutz der Menschenrechte aufgestellten Normen hervorgehen. Denen zufolge muss der Landgang nämlich in möglichst kurzer Zeit und bei vollem Schutz der Menschenrechte der geretteten Personen erfolgen. Hier sei besonders auf die 2011 vom Europarat verabschiedete Resolution hingewiesen (Europarat, parlamentarische Versammlung, Res. 1821(2011) on the Interception and rescue at sea of asylum seekers, refugees and irregular migrants, vom 21. Juni 2011), welche die Staaten, da sie weiterhin den Begriff des place of safety auf unterschiedliche Weise interpretieren, dazu auffordert, eine gemeinsame Definition zu finden. Der Begriff sollte für alle einen Ort bezeichnen, „which can meet the immediate needs of those disembarked and in no way jeopardises their fundamental rights, since the notion of ‘safety’ extends beyond mere protection from physical danger and must also take into account the fundamental rights dimension of the proposed place of disembarkation” (Par. 9.5).
Über die ausschließlich das Seerecht betreffenden Punkte hinaus scheint oft vergessen zu werden, dass die Menschenrechte der geretteten Migrant*innen nicht nur durch die Genfer Konvention von 1951 und das von der gesamten Staatengemeinschaft als Gewohnheitsnorm zu respektierende Nichtzurückweisungsprinzip geschützt werden, sondern auch durch die der Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK), der Italien und Malta als Mitglieder des Europarats beigetreten sind. Insbesondere eine Praxis, die Migrant*innen, und unter ihnen Minderjährige und Schwangere, tagelang auf einem Schiff auf offener See ausharren lässt, könnte eine Verletzung der Artikel 2 (Recht auf Leben) und 3 (Verbot der Folter und anderer unmenschlicher und herabwürdigender Behandlungen) der Menschenrechtskonvention darstellen. Dauert die Festhaltung auf offener See an, könnte gar Artikel 5 der Konvention verletzt werden (Recht auf Freiheit und Sicherheit).
Zum Streit zwischen Italien und Malta
Nun, da wir geklärt haben, welche Pflichten des internationalen Rechts im Fall der Aquarius wirklich relevant sind, scheint es angebracht, einen Moment lang bei einer anderen drängenden Frage zu verweilen, die die aktuellen Ereignisse auf dem Mittelmeer betrifft: beim leidigen Streit, um nicht zu sagen, bei der gegenseitigen Verantwortungsverweigerung zwischen Italien und Malta.
Zuallererst sei klargestellt, dass Malta – anders als es mitunter irrtümlich in der Presse behauptet wird – die Hamburger Konvention von 1979 ratifiziert hat. Was die Begrenzung der Search-And-Rescue-Gebiete im Mittelmeer betrifft, wurde auf der IMO-Konferenz in Valencia 1997 ein General Agreement on a Provisional SAR Plan verfasst, in dem die Grenzen der mediterranen SAR-Gebiete festgelegt werden (Vgl. F. CAFFIO, “Glossario di Diritto del mare”, in Rivista Marittima, Mai 2007. Online verfügbar unter www.marina.difesa.it).
Allerdings stellt Malta in diesem gemeinschaftlichen Definitionsprozess der SAR-Gebiete im Mittelmeer eine Ausnahme dar, da es unilateral eine eigene SAR-Zone festgelegt hat. Dies geht aus dem vom IMO erarbeiteten Global SAR Plan hervor, der über die jeweiligen nationalen Verfahrensweisen in Sachen SAR unterrichten soll. Dieses maltesische Seenotrettungsgebiet ist extrem groß (250.000 Quadratkilometer, d.h. 750 Mal so groß wie das maltesische Territorium und nur etwas kleiner als das italienische) und entspricht in seiner Ausdehnung dem maltesischen Fluginformationsgebiet (FIR), sodass es sich im Norden und im Westen mit der entsprechenden italienischen SAR-Zone überlagert, die ihrerseits mit dem Dekret des Präsidenten der italienischen Republik 664/1994 festgelegt wurde. So umfasst die maltesische SAR-Zone sogar die Gewässer der Inseln Lampedusa und Lampione. Im Westen streift das maltesische SAR-Gebiet die territorialen Gewässer Tunesiens, wodurch sich dieses Land daran gehindert sieht, nur wenige Seemeilen vor der eigenen Küste autonom SAR-Operationen durchzuführen.
Ein analoger Fall findet sich im Ägäischen Meer, wo Griechenland über ein (ebenfalls mit der FIR übereinstimmendes) SAR-Gebiet verfügt, das die Türkei nicht anerkennt. Der entscheidende Unterschied ist hier aber, dass Griechenland dank seiner dezentral auf den zahllosen Inseln unmittelbar hinter der türkischen Küste situierten Seetransportmittel tatsächlich in der Lage ist, einen effizienten Rettungsdienst zu gewährleisten. Die maltesische Rettungsflotte hingegen scheint trotz des in den letzten Jahren mit EU-Mitteln erfolgten Ankaufs von vier aus Australien stammenden Patrouillenbooten nicht angemessen gerüstet, um auf einem so großen Gebiet die nötige Handlungsfähigkeit für zügige Rettungsaktionen garantieren zu können. Aus diesem Grund sah sich Malta bereits mehrere Male gezwungen, italienische Rettungsschiffe zu Hilfe zu rufen, oder ihnen sogar die gesamte Rettung zu überlassen (wie im Fall des Schiffs Pinar am 18. April 2009: Damals verweigerte Valletta die Anlandung des türkischen Frachtschiffes „Pinar“, das 144 Migrant*innen im maltesischen SAR-Gebiet 50 Meilen südlich von Lampedusa gerettet hatte. Die Landung erfolgte schließlich in der sizilianischen Hafenstadt Porto Empedocle, was die italienische Regierung aus humanitären Gründen genehmigte. Seit diesem Zwischenfall plädiert Italien verstärkt für eine Lösung auf europäischer Ebene. Malta hingegen übertrug Griechenland in einem Abkommen die Überwachung des östlichen Teils des eigenen SAR-Gebiets und vereinbarte 2008 mit Libyen ein Memorandum zur Zusammenarbeit in Sachen SAR.
Weiterhin hat sich Malta wiederholt geweigert, die Ergänzungsprotokolle zu den Konventionen SAR und SOLAS anzuerkennen, die seit ihrem Inkrafttreten 2014 festlegen, dass die Pflicht, einen sicheren Hafen für die Schiffsbrüchigen zur Verfügung zu stellen, „der Regierung obliegt, die für die SAR-Zone, in der die Überlebenden geborgen wurden, verantwortlich zeichnet.“ Maltas Verharren auf den eigenen Standpunkten ist ökonomischen Interessen geschuldet: Valletta erhält von der Europäischen Union finanzielle Hilfen, die der Ausdehnung des eigenen SAR-Gebiets entsprechen. Die Südgrenze selbigen Gebiets stellt mit ihren über 1000 Kilometern Länge „den Schutzwall der Festung Europa“ dar (vgl. F. Caffio, “L’emergenza immigrazione riaccende la tensione tra Italia e Malta”, in Affari Internazionali, 22. April 2010).
Man darf nicht vergessen, dass die maltesische Sturheit und der daraus resultierende Streit mit Italien bereits schwerwiegende Konsequenzen nach sich gezogen haben, wie zum Beispiel im Fall des zweiten Massakers von Lampedusa am 11. Oktober 2013 (s. F. Gatti, La verità sul naufragio di Lampedusa, “Così l’Italia ci ha lasciati morire”, L’Espresso, 7. November 2013. Videointerview mit Mohanad Jammo, online verfügbar unter video.espresso.repubblica.it). Aus den Zeugenaussagen konnten die Vorfälle der Nacht vom 10. auf den 11. Oktober 2013 rekonstruiert werden: Demnach verletzten die aus einem libyschen Patrouillenboot abgefeuerten Maschinengewehrschüsse nicht nur zwei Passagiere des Boots, das 489 syrische Geflüchtete, darunter etwa 150 Kinder, transportierte, sondern durchlöcherten auch dessen Rumpf. Dadurch sah sich der tunesische Schlepper gezwungen, die Rettungsdienste zu alarmieren. Der erste Notruf erreichte die Zentrale der Seenotrettungsleitstelle in Rom um 11 Uhr morgens. Die dort diensthabende Person stellte zunächst mithilfe der GPS-fähigen Smartphones der Bootsinsassen die geographischen Koordinaten der aktuellen Position des Schiffes fest und legte dann mit dem Versprechen auf, dass die Rettungsdienste alsbald eintreffen würden. Um 12:30 Uhr befand sich das Boot noch auf offener See und kein italienisches Schiff war in Sicht. Ein überlebender syrischer Arzt rief erneut den Notdienst an und erhielt zum zweiten Mal ein Versprechen als Antwort. Eine halbe Stunde später setzte selbiger Arzt einen dritten Notruf ab: Nun antwortete man ihm, dass das Boot sich im maltesischen SAR-Gebiet aufhalte und deswegen in den Zuständigkeitsbereich Maltas falle. Das GPS-Signal zeigte zwar an, dass sich das Boot zwar nur 110 Kilometer vor Lampedusa und ganze 230 Kilometer vor Malta befand, aber aufgrund all der Aspekte, die wir oben bezüglich der Aufteilung der SAR-Gebiete Italiens und Maltas genannt haben, befand es sich dennoch im maltesischen Rettungsgebiet. Das erste maltesische Schiff traf gegen 18 Uhr ein: viel zu spät, um den Tod von 266 Personen zu verhindern, und unter vollkommener Missachtung der Menschenrechte und des jeder Person zu gewährleistenden Anspruchs auf Sicherheit.
Der Fall der Aquarius ist bereits der zweite, in dem Migrant*innen für einige Tage der Willkür der Wellen überlassen werden. Die Odyssee des Schiffes Sea Watch 3 ging ihr voraus. Dieses Schiff hatte 232 Migrant*innen an Bord, als man es drei Tage lang auf offener See und bei instabilen Bedingungen ausharren ließ, bis Italien die Erlaubnis erteilte, im italienischen Hafen von Reggio Calabria anzulanden. Die Zustimmung Italiens wurde auch in diesem Fall nach einem langen Tauziehen mit Malta erreicht, das den Landgang der Migrant*innen in Valletta unterband, obwohl maltesische Rettungskräfte bei der SAR-Operation mitgewirkt hatten, wie selbst der Kommandant des Schiffes bestätigte.
Beatrice Gornati
Aus dem Italienischen übersetzt von Laura Strack