L’approccio hotspot: dal laboratorio greco al Nuovo Patto EU su migrazioni e asilo

Meltingpot.org – Il convegno di Borderline Sicilia ha analizzato le ultime trasformazioni delle politiche di controllo delle migrazioni.

Il convegno organizzato da Borderline Sicilia, nell’ambito del progetto EUPAM (EU Pact Asylum and Migration), finanziato dall’agenzia dell’Unione Europea EACEA, in collaborazione con il Dipartimento Culture e Società dell’Università degli Studi di Palermo, è stato un’importante momento di confronto sul «Nuovo patto sulle migrazioni e l’asilo dell’Unione Europea» ¹.

Un momento per riflettere sull’accoglienza delle persone migranti in Italia e in Europa, per affrontare la questione del cosiddetto “approccio hotspot”, per riflettere su quanto accaduto negli ultimi anni soprattutto in Italia e in Grecia.

In questo contributo si intende concentrare l’attenzione sulle relazioni della dottoressa Martina Tazzioli ² – la quale si è soffermata sul tema del controllo biopolitico dell’hotspot alla luce dei principi del nuovo Patto con specifico riferimento alla situazione in Grecia – e del prof. Giuseppe Campesi ³ che invece ha parlato del processo di normalizzazione dell’approccio hotspot e dei rischi dell’implementazione del nuovo Patto per il sistema italiano. Due contributi tra loro connessi e utili per comprendere le trasformazioni avvenute negli ultimi anni nella gestione delle politiche di accoglienza da parte dell’UE.

Entrambi gli accademici hanno evidenziato l’importanza dell’esperienza della Grecia nel processo di trasformazione delle politiche europee. La Grecia è stata presentato come un vero e proprio laboratorio ad uso e consumo dell’Unione Europea, dove, più che in altri Paesi, sono state sperimentate nuove tecniche e nuove procedure per la gestione dei flussi migratori. Anche l’approccio hotspot, di cui tanto si parla oggi in Italia e che si vorrebbe estendere in tutte le zona di frontiera del vecchio continente, di fatto, ha visto la sua evoluzione proprio in Grecia ad opera non solo delle autorità nazionali ma, soprattutto, dell’UE e della Agenzie Europee che hanno avuto un ruolo fondamentale nell’attuale sistema in vigore in quel paese.

Prima di addentrarci nello specifico delle due relazioni è opportuno fare un passo indietro per accennare al processo di riforme che l’Europa decide di avviare nel 2020 con quell’insieme di documenti che vanno sotto il nome di «Nuovo Patto Europeo su immigrazione e asilo».

Il Nuovo Patto Europeo su immigrazione e asilo

Il 23 settembre 2020 il Patto viene presentato ufficialmente dalla Presidente della Commissione europea Ursula von der Layen. Si tratta di una proposta legislativa e di una serie di raccomandazioni non vincolanti per gli Stati membri dell’UE con le quali ci si prefigge di governare i fenomeni migratori che interessano il continente europeo.

Lo scopo dichiarato dell’UE è quello di frenare l’arrivo di nuovi migranti e di incrementare i rimpatri attraverso una serie di politiche coordinate tra i Paesi membri. «Un documento programmatico con un orizzonte di legislatura ⁴» – lo ha definito la professoressa Chiara Favilli che ha sottolineato come è apparsa subito evidente la volontà di tramutare le semplici proposte presentate nel mese di settembre in atti normativi attraverso la previsione di una tabella di marcia ben precisa ⁵.

Le principali azioni previste dal Nuovo Patto sono così riassumibili: 1) cooperazione con i Paesi terzi di origine e di transito per il contenimento delle partenze e l’esecuzione dei rimpatri; 2) rafforzamento della gestione delle frontiere esterne; 3) intensificazione dell’azione sui rimpatri e divieto dei movimenti secondari.

Ad essere sinceri, quanto previsto dal Nuovo Patto non rappresenta una novità assoluta in tema di politiche migratorie europee, ma piuttosto di interventi che si pongono in linea con i principi generali seguiti da tempo dal vecchio continente in questa materia. Sicuramente, però, alcune delle azioni previste rappresentano un inasprimento delle misure già in atto e altre tendono a perfezionare meccanismi già sperimentati negli anni passati da singoli Stati. Da questo punto di vista, un’importanza fondamentale è assunta proprio dalla esternalizzazione delle frontiere e dall’approccio hotspot che tanta “fortuna” ha avuto in Paesi come Italia e Grecia.

In definitiva il Nuovo Patto rappresenta la risposta che l’Europa intende dare al fenomeno migratorio vissuto sempre più come problema sociale ed economico per i singoli Stati, una risposta decisamente restrittiva e che si mantiene su alcuni principi ben precisi.

L’esperienza greca come base di partenza per una comprensione delle nuove politiche europee

Per comprendere fino in fondo le proposte contenute nel Nuovo Patto, soprattutto quelle che riguardano lo screening all’ingresso dei migranti e le nuove procedure di rimpatrio, occorre partire dall’analisi di quanto accaduto in Grecia in questi anni. La Grecia, infatti, ha rappresentato un laboratorio per la Commissione europea dove si sono potute testare pratiche e procedure di gestione dei flussi migratori ancor prima di arrivare alla stesura del Patto.

Nel corso del suo intervento, la dottoressa Martina Tazzioli ha chiarito le trasformazioni avvenute in Grecia negli ultimi anni sul fronte della gestione dei flussi migratori evidenziando anche alcune differenze con quanto invece accaduto in Italia. In particolare, è stato osservato che, con l’arrivo della pandemia, mentre in Italia gli hotspot (intesi come luogo fisico in cui vengono trattenuti i migranti sbarcati) sono stati ritenuti non sicuri e sostituiti dall’utilizzo delle famigerate navi quarantena.

In Grecia, diversamente, si è avuto un intervento su queste strutture per realizzare spazi ove consentire lo svolgimento della quarantena. Pertanto, per tutto il periodo della pandemia in Grecia il sistema hotspot ha continuato a funzionare regolarmente e a pieno regime. Ma non solo. In questi anni, in Grecia si è avuto un processo di progressiva riduzione del numero di persone affidate all’Agenzia per i rifugiati (UNHCR) a favore di una loro gestione diretta da parte del Ministero dell’immigrazione e dell’asilo greco. È stato così drasticamente ridotto il numero di persone che aveva diritto al pocket money, ad un alloggio all’interno dei campi e al sostentamento. Se questi processi erano già in atto almeno dal 2018, negli ultimi mesi si è assistito ad una progressiva accelerazione con un contestuale aumento di persone che sono state messe fuori dal sistema di accoglienza previsto per i rifugiati.

Ancora. Da settembre 2021 sono stati osservati almeno altri due fenomeni tra loro connessi che hanno cambiato il volto delle politiche migratorie in Grecia. Si tratta della individuazione della Turchia come Paese sicuro e della esclusione dalla possibilità di ottenere lo status di rifugiato a tutti quei migranti provenienti da uno dei seguenti Paesi: Pakistan, Afghanistan, Siria, Bangladesh e Somalia. Nello specifico, si è previsto che le eventuali domande di asilo presentate da migranti provenienti da uno di questi paesi, possano essere dichiarate inammissibili a discrezione dell’Autorità ⁶.

A tutto quanto detto, si sommano le gravi difficoltà burocratiche/amministrative che i migranti hanno trovato come ostacolo alla possibilità concreta di presentare domanda di asilo o, eventualmente, ricorso contro il diniego. E poi, da ottobre 2021, a peggiorare la situazione, la decisione di escludere dalla possibilità di avere accesso ad acqua e cibo nei campi a tutte quelle persone che non avevano ancora inoltrato una domanda di asilo o a quelle che si trovavano con un diniego di primo grado. Il risultato di questa decisione è stato un peggioramento drastico delle condizioni di vita di almeno il 40% dei profughi presenti nei campi greci (quasi 7mila persone costrette a vivere in condizioni disperate). Restrizioni non affatto casuali, ma frutto di una precisa volontà politica. Pratiche che peraltro hanno reso sempre più difficoltoso l’accesso ai diritti da parte dei migranti con evidenti conseguenze anche in campo giuridico.

Non è sbagliato affermare, come ha fatto la dottoressa Tazzioli, che la pandemia ha portato il sistema di accoglienza in Grecia indietro nel tempo e ha determinato una sempre maggiore dipendenza del “sistema greco” dal “sistema europeo” e dalle sue Agenzie, in primis Frontex. In Grecia, infatti, l’Agenzia Frontex gioca un ruolo centrale nel sistema di gestione dei migranti e sta determinando la creazione di un sistema più “poliziesco” dell’accoglienza. Non a caso, al momento, le domande di asilo possono essere presentate sulle isole all’interno degli hotspot, o sulla terraferma ma direttamente in un commissariato di polizia, con tutti i rischi che ne derivano per la libertà del migrante.

La normalizzazione del sistema hotspot

Quando si parla di approccio hotspot, nel caso del nostro Paese, si fa riferimento a quanto previsto dall’art. 10-bis, d.lgs. 286/98. La norma citata prevede che lo straniero rintracciato in occasione dell’attraversamento irregolare della frontiera, interna o esterna, ovvero giunto in Italia a seguito di operazioni di salvataggio in mare è condotto presso i c.d. hotspot (ovvero punti di prima accoglienza). Si tratta di centri istituiti appositamente dalla legge n. 563/1995 (la c.d. «legge Puglia») che prevedeva l’istituzione di Centri di raccolta dei migranti albanesi approdati in quel periodo sulle coste adriatiche. In questi Centri gli stranieri sono altresì sottoposti ai rilevamenti fotodattiloscopici e segnaletici anche ai fini del regolamento UE n. 603/2013 (EURODAC⁷).

Sono numerosissime le critiche avanzate a questo approccio e non sono mancati anche gli interventi della giurisprudenza europea a sancire l’irregolarità di alcune prassi. Come è stato correttamente sottolineato dall’avvocato Guido Savio ⁸ «Il punto di massima criticità dell’approccio hotspot consiste nel fatto che sono aree chiuse, da cui non ci si può allontanare; il che comporta che siano compresse la libertà personale e quella di circolazione delle persone ivi trattenute (…) Si tratta, quindi, di situazioni privative della libertà personale e di circolazione senza base legale. Si riproduce quindi la medesima situazione fattuale verificatasi a Lampedusa nel 2011 e che ha portato la Corte EDU (con la nota sentenza Khlaifia, Corte EDU, G.C. 15.12.2016) a stabilire che il trattenimento degli stranieri in strutture chiuse, anche se disposto nell’immediatezza dei soccorsi ed in situazioni di accesso straordinario di migranti – ove nessuna norma interna preveda la restrizione della libertà in detti Centri – configura una detenzione di fatto, priva di base legale, in contrasto con l’art. 5, § 1, 2 e 4, CEDU».

Nonostante le criticità evidenziate, l’approccio hotspot non solo ha continuato ad essere utilizzato ma ha proliferato tanto da divenire uno degli strumenti principali su cui puntare alla luce del Nuovo Patto Europeo.

Ma non solo. Nella sua analisi, il professor Campesi, infatti, evidenzia altre due questioni particolari che destano perplessità e andrebbero contrastate. La prima questione è l’utilizzo di una “fictio iuris” che consente agli Stati di trattenere i migranti in arrivo in luoghi che non rispondono ai normali principi di territorialità previsti dalle norme internazionali.

In pratica, per realizzare gli obiettivi di controllo dei flussi migratori e gestire con maggiore celerità le relative pratiche, soprattutto quelle per i rimpatri, si è creata una vera e propria “finzione legale” consistente nel fatto che i migranti che non hanno completato le procedure di frontiera vengono considerati come soggetti che non hanno ancora fatto ingresso nel territorio del Paese che li sta prendendo in carico. Si è generata così una sorta di extraterritorialità di queste porzioni di territorio nazionale adibite allo svolgimento delle procedure di frontiera che permette di escludere l’ingresso dei migranti in territorio nazionale anche se, di fatto, si trovano su territorio di uno specifico Stato.

Una “finzione legale” che ha importanti ricadute in campo giuridico soprattutto con specifico riferimento allo status giuridico che può essere applicato a queste persone, ai diritti loro riconosciuti anche dal diritto europeo, ecc. All’interno di questo spazio extraterritoriale, che in Grecia è coinciso con le isole per ragioni geografiche e pratiche, si svolgono le procedure di frontiera che consistono essenzialmente nello screening e nelle pratiche di asilo o rimpatrio.

La seconda questione, invece, è la previsione di una serie di riforme mirate a incidere sul sistema di «ripresa in carico» da parte del Paese di primo ingresso e che dovrebbero limitare l’impatto dei «movimenti secondari» sui sistemi d’asilo dei Paesi geograficamente più lontani dalle frontiere esterne.

Conclusioni

Le politiche migratorie dei singoli Stati e dell’UE nel suo complesso hanno subito importanti trasformazioni in questi anni e il Nuovo Patto Europeo su immigrazioni e asilo rappresenta solamente il punto di approdo di un processo lungo che ha visto nell’esperienza greca un vero e proprio esperimento.

Il sistema di gestione dei flussi migratori, in parte anticipato con la riforma della direttiva rimpatri⁹, intende realizzare procedure più rapide e il controllo dei migranti presso centri per il trattenimento. Perché ciò avvenga si utilizzano zone di frontiera in cui trattenere i migranti in una condizione giuridica difficilmente definibile, una sorta di limbo del diritto e dei diritti. «Quanto sperimentato in Grecia, ha influenzato il contenuto del Patto Europeo» e ha fatto ritenere possibile l’applicazione del modello greco a tutta l’Europa. «Il modello di approccio hotspot sperimentato in Grecia, è diventato una buona prassi da esportare».

1. Leggi il programma del convegno
2. Docente in Politics and Technology presso l’Università di Londra https://www.gold.ac.uk/politics-and-international-relations/staff/tazzioli-martina/
3. Docente di Sociologia del diritto presso l’Università di Bari https://www.uniba.it/ricerca/dipartimenti/scienze-politiche/docenti/prof.-giuseppe-campesi
4. «Il patto europeo sulla migrazione e l’asilo: c’è qualcosa di nuovo, anzi d’antico» di Chiara Favilli – professoressa associata di Diritto dell’Unione europea, Università di Firenze
5. ibidem
6. Grecia, la fine dell’asilo. Reportage dall’apartheid greca di Giulio D’Errico e Giovanni Marenda (Melting Pot, 30 Luglio 2021)
7. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:230105_1
8. https://www.dirittoimmigrazionecittadinanza.it/archivio-saggi-commenti/saggi/fascicolo-n-2-2021-1/761-l-incidenza-delle-misure-di-contrasto-della-pandemia-sulla-condizione-giuridica-dei-migranti-sbarcati-sulle-coste-italiane-il-caso-delle-navi-quarantena/file
9. Direttiva 2008/115/CE del 18 dicembre 2008 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/HTML/?uri=CELEX:32008L0115&from=IT

Avv. Arturo Raffaele Covella